下一个十年的改革与增长 ( 2012/12/4 )

北京大学国家发展研究院教授 黄益平 中共十八大顺利闭幕，标志着中国开始进入由习、李主政的新的十年。这是一个历史性的时刻，在人均GDP超过5000美元之后，“中等收入陷阱＂已经成为中国经济必须直面的一个挑战。过去支持高速增长的一些有利条件，包括劳动力的无限供给、低成本的优势以及出口的快速扩张，已经开始消失，GDP增长潜力已经从过去的10%下降到8%左右。中国经济能否继续保持较快的增长速度并最终超越美国成为世界第一大经济体，在很大程度上将取决于其发展方式能否成功转型。因此，未来十年的政治、经济改革至关重要。而伴随着领导层的换届，国内外各界对于改革的期待也进一步增强。 过去三十年的经济政策框架包括三个重要支柱：产品市场放开、要素成本压低及政府有选择的干预。这个框架曾经极大地促进了经济增长，但也逐步引发了一些严重的结构性风险。转变发展方式的关键在于重新界定政府与市场之间的关系，核心是实现三个方面的转变：一是消除要素市场的扭曲，最终完成从计划经济向市场经济的过渡；二是建立一套与新兴市场经济相匹配的宏观政策体系，包括相对独立、专业的货币政策决策机制和责、权结合的财政预算制度；三是改变过去政府强力动员资源直接支持生产、出口与投资的做法，转向鼓励与推动科技创新与产业升级。 要实现这些转变，适当的政治改革必不可少。一方面，中国的政治体制从大方向上决定了今后政策的连续性，因此改革能够推进到什么程度，还需观察。另一方面，社会经济的现实已经使得改革无法继续回避，比如影子银行业务的快速膨胀迫使当局不得不加快了利率市场化的进程。如果改革能够顺利推进，那么中国经济完全有可能在未来十年实现8%的增长潜力。但是在从“经济奇迹”走向“常规发展”的过程中，中国也很可能面临改革以来第一次经济衰退甚至第一次金融危机。对此，政府与企业都应该有充分的准备，应对得当，衰退与危机就有可能成为进一步改革的契机，而未来的增长之路也有可能由此变得更健康、更可持续。 改革三十年的发展方式 要分析未来经济发展的各种可能性，首先需要理解当前经济模式的成绩、风险及其原因。改革开放以来三十几年的经济成就有目共睹，年均GDP增速达到10%，人均国民收入从1980年的220美元增加到2011年的5000多美元，同期贫困人口的比例从84%下降到了13%。早在1994年，林毅夫、蔡昉和李周教授就将这一经济成就命名为“中国的奇迹”。不过与此同时，经济风险也开始逐步加大，尤其是进入本世纪以来，收入分配、经济结构、资源效率和生态环境等方面的矛盾日益突出，正如胡锦涛总书记在十八大政治报告中所指出的，当前的增长是不平衡、不协调、不可持续的。 经济学家们对中国经济改革的策略曾有不同的解读。林毅夫、蔡昉和李周教授认为核心改革是从计划经济年代的逆比较优势的发展战略转变为顺比较优势的发展战略。樊纲教授则强调“双轨制”的重要作用，即一方面保持国有部门及计划经济，另一方面创造条件让非国有、非计划经济活动快速成长。萨克斯和胡永泰教授认为中国经济改革的实质就是向东亚特色的市场经济制度靠拢；而周其仁教授则提出改革解决了一个主要问题就是降低交易费用，从而中国早就拥有的低成本优势才转化成了推动经济高速增长的重要动力。 上述这些解读揭示了经济改革的一条主线，即市场化。但以市场化概括改革期间的经济政策，却并不完整。过去三十年的经济政策框架起码包括三大政策支柱：产品市场放开、要素成本压低以及政府有选择的干预。也就是说，市场化的策略其实是不对称的、不彻底的。简单地说，产品市场几乎全部放开，价格完全由市场供求关系决定。而要素市场的扭曲却依然十分严重而且普遍，包括对劳动力流动的妨碍、对利率、汇率的管制和对能源价格的限定等等。同时政府以强大的资源动员能力或直接、或间接地支持生产、出口与投资，追求GDP高速增长的政策目标。 这一套显然不同于华盛顿共识的政策框架，是促成“中国经济奇迹”的一个重要因素。产品市场放开有效地引导了资源配置与生产决策，要素成本扭曲相当于变相补贴企业，虽极大地促进经济活动的繁荣，却以变相剥削居民为代价，由此造成居民收入增长长期落后于国民收入增长的局面，令消费占GDP之比不断下降。在经济发展初期，政府有选择、有节制地干预经济虽有利于克服市场失灵等问题，但任何扭曲与干预，都会带来效率损失，随着经济与市场的发展这些负面效应会日益明显。 比如我和王勋博士所做的一个研究发现，在上个世纪八十年代和九十年代，金融抑制政策如国家对利率水平的管制、信贷分配的干预和金融机构的控股等对经济增长有正面的贡献，然而到本世纪这些政策已经变成阻碍经济增长的负面因素。 过去几年我们已经开始预期这种不对称的市场化改革即将走向终点。形成这种预期的起因是劳动力供给从过剩转为短缺，工资快速上升。紧接着资本市场也开始发生变化，影子银行的发展迫使当局加快利率市场化改革的进程。最后，政府开始主动调整包括能源在内的资源价格，尽量让价格反映市场供求关系。这些变化很有可能推动中国经济从“经济奇迹”向“常规发展”转型，伴随转型的是如下六个方面的经济特征：相对较低的增长速度、相对较高的通胀压力、较为公平的收入分配、更为均衡的经济结构、持续加速的产业升级以及更为激烈的经济周期。 现在再看中国经济的现状，我们认为这个转型已经是现在进行时，其中最为突出的是经济结构的再平衡已经开始。根据官方数据，2009年，消费对GDP增长贡献了4个百分点，而投资贡献了8个百分点。2012年前三个季度，消费对GDP增长的贡献占到55%，相当于4.2个百分点。今年年初我们所做的一个研究发现，自2008年以来，消费占GDP的比重开始缓步回升。李稻葵教授与其合作者随后所做的一个研究，用了不同的分析方法，也得到了基本一致的结论。更进一步，上述两个研究都认为，工资快速上升导致居民收入增长快于国民收入增长，可能是最近几年消费反弹、经济再平衡的主要原因。 经济增长开始进入“新常态” 2012年第三季度GDP增速下滑到7.4%，比2011年第一季度的增速降低了两个百分点以上。今年年初以来许多市场参与者一直焦虑不安，呼吁政府强力刺激经济增长；尽管当局从3月开始采取了一系列稳增长的措施，不少决策者仍一再申明当前容忍较低增速对实现可持续增长至关重要。这一态度与过去不惜代价地追求GDP增长的行为大相径庭，其中的一个原因可能是基于对2008年实施的“四万亿”刺激政策的反思。当时规模空前的政策措施成功地刺激了增长，也保住了就业。但同时却产生了一些副作用，比如地方债务负担过度膨胀、通胀压力与资产泡沫上升和银行不良贷款比例抬头等等。 政府要不要大力刺激增长争论的背后，是关于这一轮增长减速究竟是周期性还是结构性的看法的分歧。如果主要是周期性变化，那就应该采取果断措施让增长反弹。但如果主要是结构性变化，再大力刺激就可能得不偿失。其实判断当前的经济增速是否严重偏离增长潜力，一个简单的方法就是看就业率与通胀指标。1997-98年亚洲金融危机期间，中国经济在增速快速下跌的同时，一是出现了大规模失业，二是发生了通货紧缩。这两个指标均表明当初的经济出现了严重的闲置能力，增速已大大低于潜力，那个时候政府采取措施刺激经济增长是必要的。 但这一次的情形却很不一样。一方面就业市场状况仍然偏紧。今年头七个月全国创造了820万个就业机会，相当于全年目标的80%。最近部分沿海地区的劳动力市场出现了疲软的倾向，但总体看来还比较稳定。就业状况稳定，政府强力刺激经济增长的冲动就小。 事实上，随着人口结构的变化，最近几年新增劳动年龄人口已经趋向于零，大幅降低了创造新就业机会的压力。另一方面，通胀虽然下行了一段时间，但从7月开始已经逐步稳定甚至缓步上扬。这两者表明起码在当前情况下经济运行速度没有严重偏离增长潜力，因此无必要大力刺激经济增长。 经济学家们更喜欢直接估计增长潜力。亚洲开发银行经济研究局与北京大学国家发展研究院的联合研究估计二十一世纪第二个十年中国经济的增长潜力为8%。 蔡昉教授测算的增长潜力为7.2%，而世界银行的分析则得出前五年为8.6%、后五年为7%。这些结果起码告诉我们三件事情：第一，导致这一轮增长减速的有周期性的因素，但更多的恐怕是结构性因素；第二，长期保持10%增长速度的时期大概已经一去不复返了，7-8%可能将成为中国经济增长的“新常态”；第三，基于此，部分经济学家关于经济增长U-形反弹的预期很可能要落空。 但问题的关键还不在于我们是否能够接受这个经济增长的新常态，而在于新的8%的增长潜力究竟能否实现？经过三十几年的高速发展，中国的人均GDP已经达到5,500美元。这通常是发展中国家面对“中等收入陷阱”的一个临界点，二战以来的国际经验表明，跨越中等收入陷阱的成功率并不高。比如在1987年，全球137个经济中有28个正处于中等收入水平。这其中有18个经济在1962年已经达到了中等收入水平，也就是说，二十五年之后，它们依然没有能够迈入高收入经济的行列。这18个经济大多数来自拉美，但其中也包括三个亚洲经济，即马来西亚、菲律宾和泰国。 “中等收入陷阱”可能是习、李新政在未来十年需要面对的一个重大经济挑战。不仅经济增速已经下降，更重要的是过去的增长模式已经难以为继。过去长期支持高速增长的一些条件已经发生了不可逆转的变化：一是劳动力市场出现短缺，过去无限供应的农村剩余劳动力已经不复存在。二是资金、能源与环境的成本在迅速提高。三是出口不可能再像过去那样以每年20-30%的速度扩张，因为中国已经成为世界各国贸易制裁的最重要的目标国。换言之，过去依赖低成本、高出口的增长格局已经一去不复返了。要保持相对较快的经济增长，必须要转变增长模式。 重新界定政府与市场的关系 正是由于这个原因，目前要求加快改革步伐的呼声十分强烈。当然，公众要求改革，并不完全是为了实现可持续增长，更多的是要改变不公平的现象，比如国企垄断、收入不公等。事实上，有一些改革措施如充实养老金和改善医疗保险，并不能提高经济增长的潜力，本来可以用于投资的资源用到社会福利上去，在短期内也许会压低经济增长速度。但这些改革对改善增长的可持续性十分重要。但另外还有一些改革，则既能降低不公，又能提高增长潜力。比如蔡昉教授认为户口制度改革能够稳定劳动力供应、提高人力资本，也许能提高增长潜力1-2个百分点。北京大学陶坤玉的研究也发现，如果减少对民营经济的信贷歧视，拉齐国企、私企的资本边际回报，GDP增长也可能提高1-2个百分点。 中国经济为了在未来十年保持相对较快的增长速度并成功跨越中等收入陷阱，除了进一步推进改革，别无他法。当然需要改革的领域十分广泛，包括金融体系、国有企业、财政税收、资源价格和收入分配等等。但是统领这些改革的核心应该是重新界定政府与市场的关系。如何适当地界定政府与市场的关系，是改革期间一个永恒的话题。在过去三十几年间，政府大幅减少了对经济的直接干预，但在很多领域还保留了较大的影响力。现在重新界定政府与市场的关系，并不意味着简单的退出，而是起码在以下几个方面让政府与市场之间的关系更加适应新时期的经济增长。 第一，迅速、稳妥地消除要素市场的扭曲，真正完成从计划经济向市场经济的过渡。建立市场经济，是经济改革的终极目标。过去三十几年，产品价格基本完成市场化，要素价格却仍然受到各种政策的干预。在过去，这一不对称的市场化策略成功地促成了经济的高速增长，现在它却已经成为一些重要风险因素的根源，比如收入不平等，实际上就反映了上述改革策略导致的企业利润上升快、居民收入增加慢的结果。更重要的是，低工资、低利率的环境无法再延续。如果说中国在改革之前实施了一个无市场经济制度，过去三十年走过了一条半市场经济的道路，那么未来就应该进入全市场经济的状态。 走向全市场经济，就需要取消户口制度，实现劳动力的自由流动，做到同工同酬。这可以帮助稳定城市经济的劳动力供应，也能够增强消费对增长的带动作用。金融改革要加快利率市场化、增加汇率的灵活性并最终实现资本项目的可兑换。作为上述改革的一个先决条件，国有金融机构应该加快改善其治理结构与风险控制，随着金融改革与开放，国有商业银行将面对金融脱媒、竞争加剧、利差缩小和商业模式转变的多重压力。建立全市场经济，也应该包括国有企业的改革。改革的关键有两条，第一是减少在资源、要素投入方面的优惠。第二是消除垄断，允许非国有部门进入。 第二，建立一整套与新兴市场经济相适应的宏观经济调控体系，主要包括专业的货币政策决策，以及责、权结合的各级政府的财政预算体系。比如，现在回过头来看，四万亿刺激政策在稳定增长与就业方面非常成功，但也导致了诸如投资回报、银行坏账、财政风险、通胀压力以及结构失衡等等问题。究其原因，除了中央政府规划了一万三千亿财政支出，又全面裹挟地方政府、国有企业和商业银行无节制地扩张。我们过去强调要解决国有企业软预算约束的问题，但实际上地方政府软预算约束的问题更加严重。因此迫切需要建立各级地方政府独立的资产负债表。 第三，政府要从过去直接支持生产并从事投资，转向推动科技创新与产业升级。现在有一种倾向，认为政府管得越少越好，甚至不管最好。这当然是对眼下政府管得过多的一种反动，但事实上过去政府依靠强大的资源动员能力支持经济增长，成绩还是有目共睹的，只不过现在产生了不少新的问题。而解决问题的方法，不应是简单地取消政府的作用。过去发展经济主要靠制造业，以后要靠创新。生产可以集中地安排，创新必须分散地做，很难事先计划，而且要允许犯错误。政府的重点可以放在支持基础设施建设、教育与科研、金融服务和知识产权保护等等方面，其中也应该包括对上亿低技能民工的培训。关于政府如何在经济发展过程中帮助产业升级，林毅夫教授在其《新结构经济学》中提出了许多值得参考的政策建议。 上述三个方面的改革所涉及的领域非常广泛，但其核心就是重新定义政府与市场的关系。所有这些改革都非常重要，但它们不可能齐头并进，因此在具体的实施过程中应该考虑轻重缓急和前后次序。如果要提出一个最为重要的改革项目，我觉得起码在下一个阶段要素市场改革可以起到提携纲领的作用。 如果生产要素真正实现市场化，一些结构、分配与效率方面的问题会自然消失。更重要的是，政府干预要素配置的可能性会大幅降低，对民企的歧视也会显著减轻，甚至官员腐败的现象也会明显地减少。在国际上，中国也可以更理直气壮地要求其他国家承认其市场经济地位。 密切关注转型阶段的风险 如果上述改革能够顺利推进，那么中国经济完全有可能在未来十年保持年均8%的增长速度。即便如此，随着中国经济逐步转型成为一个常规的快速发展的新兴市场经济，经济与金融波动的风险也可能大幅上涨。在未来十年，中国经济有可能将不得不面对三十几年来第一次经济衰退以及第一次金融危机的风险。但这样的风险不应该成为反对改革的理由，事实上，如果再不改革，后果可能更严重。当局需要做的是在改革过程中竭尽全力避免衰退与危机的发生。一旦发生，也应集中力量控制其破坏性。 未来的经济、金融与财政风险，其实与转型本身密切相关。首先，长期而普遍的要素价格扭曲，意味着经济中资源配置不当的问题可能已经相当严重。比如本世纪以来，重化工业特别是钢铁和氧化铝等产业飞速膨胀，而这些产业的发展，在很大程度上得益于低廉的资金、能源与环境成本。未来随着要素市场扭曲的消除，这些领域可能出现程度较大的去产能化现象。重化工业去产能化本身就可能引发重大的金融风险，因为这些都是高负债的行业。另外，过去经济增长的波动区间一直控制在8%以上，促成了一批经济增长达到8%才能微利的企业，如果增长持续下滑到8%以下，这些企业将难以生存。如果这些变化集中在一起，很可能引发1978年以来第一次真正的经济衰退。 其次， 金融市场化与开放也可能在短期内增加金融风险。比如，利率市场化要求债券市场的长足发展、银行间拆解市场的进一步增强、当局放弃最低利差干预等。这不仅会因为许多大客户的离去而加速银行脱媒的现象，也可能因为存款竞争导致利差缩小，严重挤压银行的盈利空间。更重要的是，银行的主要客户群将从当前的大型国企变成中小企业与个人客户，因此银行需要迅速转变它们的经营模式以适应新的环境。所有这些压力多管齐下，说不定会压垮部分金融机构。 最后一个风险是债务危机。目前中央银行正式债务占到GDP的17%，地方政府隐形赤字与融资平台加起来占到30%左右，养老金、医疗保险和金融体系的资金缺口或隐形债务可能又占到50%。这样总体的债务负担可能已经达到GDP的100%，与英美不相上下。但更严峻的问题在于地方政府举债的行为并没有真正得到遏制。2010年以后，地方政府的直接借款大幅减少，但2012年以来影子银行与信托产品快速增加，且多数贷给了基础设施项目。这些项目的背后是地方政府的信用，但地方政府其实并没有独立的信用，所以它们实际上用的还是中央政府的信用。这个问题若不尽快解决，发生债务危机只是时间问题。 总的来说，我对中国经济的前景并不悲观，但政府需要居安思危，尽可能早地防范发生重大危机的风险。而且作为全世界第二大经济体，中国经济一旦发生衰退，很可能会引发其他经济体衰退。但换一个角度看，新兴市场经济发生衰退与危机，并不罕见，也很难彻底避免。因此，如何控制衰退与危机的深度、广度和时间跨度，才是十分关键的。更重要的是，如果能够将危机作为推进新的改革的重要契机，增强治理结构、控制经济风险并改善资源配置，那么之后的经济增长也许会更健康、更可持续。 （注：本文仅代表作者观点，作者近期出版《超越奇迹：变革世界的中国改革》、《告别“中国奇迹”》等著作）